Autonomía electoral: El origen

En Estados Unidos se les conoce como Agencias Reguladoras Independientes; en el Reino Unido, como Cuerpos Públicos No Departamentales o como Organizaciones Cuasi Autónomas No Gubernamentales; en Francia, como Autoridades Administrativas Independientes y en México los conocemos como órganos autónomos.
Todos encarnan atribuciones de las que los poderes ejecutivos quisieron desembarazarse o que les fueron arrebatadas por los poderes legislativos desplegando una acertada lectura sociopolítica de coyunturas específicas. Tienen en común que ofrecen tanto una dimensión ejecutiva como funciones normativas y hasta cuasi judiciales o judiciales plenas y por ello generaron en su nacimiento movimientos telúricos en la percepción original del concepto de división de poderes.
El país pionero en la creación de estos entes híbridos e independientes es Estados Unidos: A finales del siglo XIX, frente a un Estado federal apenas de nombre, en el que los gobiernos de los estados estaban rebasados por el vértigo del crecimiento poblacional, avanzaba, imprescindible, la idea de promover el comercio interestatal, que a su vez detonaría el desarrollo económico.
Sin embargo, había un enorme vacío regulador de una industria clave para ese fin: la ferrocarrilera. Las empresas del ramo (todas oligopólicas) operaban también sin control alguno, por lo que colmar ese vacío normativo fue visto como impostergable y casi de seguridad nacional. A la par, la gran aspiración y meta de conquistar el oeste del joven país impuso también duras presiones adicionales a la élite política.
En ese estado de cosas, en el que apremiaba “sustraer de las influencias políticas” la regulación de un ramo vital para la gestión del interés general en aquella nueva economía, el Congreso promulgó la Ley de Comercio Interestatal de 1887, que creó la primera autoridad independiente especial: la Comisión de Comercio Interestatal (CCI).
La Ley significó un reconocimiento expreso de que la administración ordinaria no era garantía de dicho interés general y de la desconfianza del Congreso en la capacidad presidencial para servir “adecuadamente al bien común”. Trajo también un descuadre violento de las fronteras tradicionales entre lo político, lo administrativo, lo legislativo y lo judicial.
Por otro lado, a esa idea de “despolitizar” la regulación alejándola de la “corrupción partidista”, se le sumaron 3 elementos adicionales: crear instituciones muy competentes; innovar en formas de regulación flexible y con capacidad de reacción, lejanas de la actitud burocrática inercial; y brindarle a dichos órganos claras facultades arbitrales pero no solo entre empresas, sino entre estas y un conglomerado de usuarios dispersos e individuales a los que había que investir de derechos en una relación contractual meridianamente inequitativa.
Con estos antecedentes, vino un “boom” durante la época del New Deal y se crearon la Comisión Federal de Comunicaciones (1934), la Comisión Reguladora de Cambios (1934) y la Junta Nacional de Relaciones Laborales (1935), aunque desde 1913 se habían creado la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal y en 1914 la Comisión Federal de Comercio (CFC).
Un reporte de la Fuerza de Tarea sobre Comisiones Regulatorias de 1944 teorizó por primera vez sobre el modelo y naturaleza de los órganos independientes. Describió 4 elementos: la sustracción a las presiones políticas y la independencia frente al ejecutivo; la cualidad de la imparcialidad; la capacidad para desarrollar políticas no sujetas a las circunstancias electorales; y la adopción de medidas y resoluciones coherentes y racionales.
En un anexo, el reporte destacó un dato fundamental: que estos órganos no sólo contaban con una muy buena imagen pública sino que sus decisiones contaban más fácilmente con aceptación social (legitimidad) que las que había emitido por años la burocracia tradicional.
En Las Dimensiones de la Confianza (París, Francia, 2002), Grunberg y coautores relataron un experimento pertinente. Informaron a residentes de zonas aledañas a centrales nucleares que se detectaron problemas de salud relacionados con esa cercanía y que era necesario desplegar un estudio. La pregunta respectiva decía ¿Prefiere Usted que esa labor la desarrolle el Ministerio de Industria, la Agencia Nuclear Europea o una comisión de científicos independientes? La tercera opción recibió siempre más sufragios y la primera siempre los menos, lo que hizo ver dos grandes conclusiones: a) que estas comisiones contaban con una muy buena imagen pública y b) que sus decisiones contarían más fácilmente con aceptación social que las que emitían las administraciones tradicionales.
Desde otro punto de vista, estas organizaciones, al no contar con la legitimidad democrática derivada de una elección (llamémosla legitimidad directa), accedieron al reconocimiento social por vía de la legitimidad de ejercicio, de eficacia o de resultados (llamémoslas legitimidades indirectas).
Así, si estos órganos con funciones de arbitraje comercial, financiero o electoral no pueden ser por ello considerados representativos, sus titulares muchísimo menos pueden tener carácter de mandatarios pero pueden ser representativos o garantes de la salvaguarda del interés general en cierto tema única y exclusivamente mediante procedimientos claros y transparentes y a través de la toma de decisiones arbitrales construidas no sólo desde la ley y con objetividad pericial, sino desde una actitud permanente de apertura y escucha a los actores principales del respectivo sector.
Conviene señalar que esta imparcialidad es expresión de vigilancia y de presencia activa en el sector que en lugar de asumir una posición prominente, una “visión superior y despegada de las cosas”, muy al estilo del juez tradicional, es muy al contrario, una inmersión reflexiva en los temas, de tal manera que los integrantes de estos organismos buscarán siempre ampliar su propio pensamiento y visión a efecto de tomar en cuenta el de todos los demás, como lo propone Pierre Rosanvallon en su libro La Legitimidad Democrática (Buenos Aires, Argentina, 2009) del que ya he reseñado varias premisas en TRAS BANDERAS previos.A esto hay que adicionarle los mecanismos políticos de designación de estos árbitros sectoriales, que, toda proporción guardada, observan similar naturaleza de relación entre los decisores y los comisionados, que la existente en Teoría del Estado entre electores y legisladores.