Durante el proceso de discusión de la reforma constitucional en materia de anticorrupción en el Senado, la prensa dio cuenta de que el tema más álgido de la negociación parlamentaria, la manzana de la discordia, fue la ratificación por la Cámara de Senadores, por una mayoría calificada de las dos terceras partes de los miembros presentes, del secretario de la Función Pública. Este asunto tiene importancia en la medida que se vincula con la cuarta pata del Sistema Nacional de Anticorrupción, relacionada con la prevención e investigación de conductas que pudieran ser constitutivas de responsabilidad administrativa.
En la parte considerativa del dictamen, la Comisión resalta que la intervención de un órgano del Poder Legislativo en el nombramiento del responsable del control interno en el Poder Ejecutivo, que hasta hoy tiene el poder de nombrar y remover libremente, no representa una intervención indebida de un poder sobre otro, ni genera desequilibrios en su relación, sino que es una cooperación y una legitimación democrática de la función de contraloría dentro de la Administración Pública. Esto pretende ser una garantía de independencia e imparcialidad en favor de los intereses generales en la tarea de verificar que los servidores públicos se sometan en su actuación a la Ley.
En realidad, son varias manzanas de la discordia que no fueron destacadas en la opinión pública. La reforma otorga a la Cámara de Diputados, la facultad de nombramiento de los titulares de los órganos de control interno de los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución. Lo anterior mueve a las reflexiones siguientes: ¿Cuál es la diferencia entre nombramiento directo por la Cámara de Diputados y ratificación de un nombramiento por la Cámara de Senadores? y ¿Cuáles son los organismos mencionados?
El nombramiento directo conlleva la facultad de la destitución. Este es el modelo vigente para nombrar a los contralores internos en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, puesto que una instancia externa a éstas, la Secretaría de la Función Pública (SFP), es la que designa y remueve a los titulares de órganos que se encuentran insertos en sus estructuras. Esto provoca que no haya dependencia jerárquica de los contralores respecto a los secretarios, directores generales o sus equivalentes, lo que otorga autonomía a las funciones de auditoría e injerencia indirecta de la SFP en la operación administrativa. Este esquema se reproducirá en las relaciones entre la Cámara de Diputados y los organismos cuyo titular del órgano de control sean nombrados directamente por aquélla y la constitución no establezca plazo para el ejercicio del cargo.
En contraste, la ratificación de un nombramiento implica que quien hace el nombramiento es el que puede remover libremente y el que ratifica sólo participa en la designación y es ajeno al proceso de separación del cargo. Con lo que la influencia del Senado en la operación administrativa del Ejecutivo será menor y se reduce a ser corresponsable en la selección del responsable del control interno de la Administración Pública Federal.
Las contralorías sujetas al nombramiento de los diputados serán aquellas que pertenecen a los órganos constitucionales autónomos y al resto de los órganos, sin importar su dependencia jerárquica, a los que la constitución otorgue cualquier tipo de autonomía, siempre y cuando ejerzan recursos del presupuesto federal. Esto incluye, dependiendo la interpretación que se haga, a los tribunales administrativos, agrarios y laborales, las instituciones y universidades de educación superior, las empresas productivas del Estado, entre otros. Tal vez sea motivo de alguna acción o controversia constitucionales.
En caso de prosperar la reforma, las únicas contralorías que no estarían sujetas a este aval democrático serían las que corresponden a los poderes judiciales, el Federal y los estatales. Esta circunstancia aumentaría la coordinación de los entes públicos federales con el Poder Legislativo en materia de rendición de cuentas.
La cuarta pata, que es el aspecto preventivo del sistema, las otras tres son eminentemente punitivas, es en el que se debe hacer énfasis y, junto con las políticas públicas de desarrollo administrativo, adquirir una mayor transparencia y objetividad en su ejercicio. La determinación de los parámetros del comportamiento organizacional, metas e indicadores de gestión, son competencia exclusiva de las administraciones, con lo que la reforma constitucional respeta la autonomía del Poder Ejecutivo y los entes públicos federales. En este punto la redacción es muy clara: la ratificación del Senado y nombramiento se limita al responsable del control interno, sin incluir el desarrollo administrativo, que puede llevarlo a cabo un órgano distinto al contralor.
Con lo anterior, la reforma reduce a la SFP a su concepto original, cuando ésta dependencia era la Secretaría de la Contraloría de la Federación. El servidor público sujeto a ratificación es el responsable de la contraloría interna, el resto de las facultades propias de la función pública no quedan sujetas a este proceso. Tal vez esa aclaración técnica sea la explicación de que la manzana de la discordia haya sido aceptada.